雷萬鵬等：新時代鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展面臨的困境與突破

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規(guī)模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化。教育是人力資本投資的重要途徑，關注鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展，確保鄉(xiāng)村最弱勢群體的孩子享有公平而有質量的教育，是教育強國建設和中國式現代化發(fā)展的必然選擇。

一、問題提出

自2001年新一輪學校布局調整政策實施以來，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展經歷了一系列政策調整。2001年，國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出“按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局”。在國家政策推動下，“撤點并?！背蔀檫@一時期主導的學校布局調整模式。在此過程中，由于一些地方政府盲目撤并學校，引發(fā)了學生上學遠、上學難等突出問題，違背了布局調整的政策初衷。針對“撤點并校”引起的不良后果，2006年教育部《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》提出，“按照實事求是、穩(wěn)步推進、方便就學的原則實施農村中小學布局調整”，學校布局調整政策轉向為慎重撤并。2012年國務院辦公廳《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》提出，堅決制止盲目撤并農村義務教育學校，已經撤并的學?；蚪虒W點，確有必要的由當地人民政府進行規(guī)劃、按程序予以恢復，此政策突出了規(guī)范撤并的重要性。此后，保留和發(fā)展必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校成為學校布局調整政策的主要基調。2016年，國務院辦公廳《關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》提出“鞏固規(guī)范農村義務教育學校布局調整成果，辦好必要的教學點，方便鄉(xiāng)村學生就學”。2023年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部《關于實施新時代基礎教育擴優(yōu)提質行動計劃的意見》提出“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，適當整合小、散、弱的鄉(xiāng)村小規(guī)模學?！薄?/p>

20多年來，義務教育學校布局調整導致大量鄉(xiāng)村學校被撤并，城鎮(zhèn)大班額與鄉(xiāng)村學?？諝せF象同時并存。據統計，2001—2021年，我國鄉(xiāng)村小學從416198所減少至81547所，減幅達80.4%。與此同時，伴隨新型城鎮(zhèn)化進程推進和人口大規(guī)模流動，大量鄉(xiāng)村學校規(guī)模不斷減小，逐步演變?yōu)猷l(xiāng)村小規(guī)模學校。2021年，我國有鄉(xiāng)村小規(guī)模學校72905所，占鄉(xiāng)村小學（含小規(guī)模學校）總數的47.2%，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校成為鄉(xiāng)村教育的重要組成部分。在城市人口承載力有限的背景下，逆城鎮(zhèn)化將成為鄉(xiāng)村振興的一個重要方向，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校優(yōu)質發(fā)展將成為一種必要與可能。圍繞鄉(xiāng)村小規(guī)模學校生存與發(fā)展問題，華中師范大學課題組在中西部地區(qū)進行了持續(xù)調研，下文將結合調研信息分析鄉(xiāng)村小規(guī)模學校面臨的困境與出路，希望能有所裨益。

二、鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的發(fā)展困境

（一）鄉(xiāng)村小規(guī)模學校定位模糊

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展價值模糊。圍繞鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的撤留，學界和實踐界的主要觀點是：從規(guī)模效益出發(fā)，認為鄉(xiāng)村小規(guī)模學校是低質量學校，撤并學校可以降低教育成本、管理成本。在此理念指導下，減少對小規(guī)模學校的投入，任其自生自滅成為主要的實踐導向；二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校政策操作層面的模糊。2001年以來，國家頒布的政策文件多次提出“在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學點”“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學?！?，但在具體的政策操作過程中，一些關涉生存與發(fā)展的核心問題由于缺乏明確指向而成為“不必要”發(fā)展的理由，嚴重損害了鄉(xiāng)村教育生態(tài)。

（二）鄉(xiāng)村小規(guī)模學校投入不足

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校經費總量投入不足。2012年，國務院辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》，要求“對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費”，旨在為鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展發(fā)揮財政兜底作用。通過對小規(guī)模學校（不足100人）和非小規(guī)模學校的收入與支出進行比較，相對于非小規(guī)模學校而言，小規(guī)模學校整體獲得的財政撥款不能滿足其支出需要，存在經費缺口。進一步調研發(fā)現，雖然200人以下的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校不存在經費缺口，但其仍以“保運轉”為主，若要辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，現有教育投入遠遠不夠。二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學設施設備不足。2021年華中師范大學課題組的調研顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校多媒體設備不能滿足需要的達18.68%，圖書資料不能滿足需要的達14.17%，體育設備和場地不能滿足需要的達65.13%。

（三）鄉(xiāng)村小規(guī)模學校師資保障困境

一是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校對優(yōu)秀教師的吸引力不足。長期以來，部屬師范大學和省屬師范大學畢業(yè)生的就業(yè)選擇具有強烈的“向城性”傾向，這使得條件艱苦和區(qū)位偏遠的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校往往乏人問津[1]。更重要的是，在教師傾向于逆向流動的現實背景下，如果將年輕、學歷高、有公辦身份的教師看作有流動優(yōu)勢的師資，此類教師離任的可能性也相對更大。2021年課題組調研發(fā)現，在鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，有20.94%的公辦教師有離任意愿，47.49%的本科學歷教師有離任意愿，30.73%的年輕（35歲以下）教師有離任意愿。二是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校師資結構不合理。鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師學歷結構重心較低，高中和?？茖W歷教師占比分別為10.17%和42.26%，高于非小規(guī)模學校的3.37%和43.77%；本科及以上學歷教師占比47.57%，遠低于非小規(guī)模學校的52.86%。其次，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師年齡結構呈現老齡化，約30%的教師年齡超過50歲，該比例遠高于非小規(guī)模學校的18.17%；中青年教師在鄉(xiāng)村小規(guī)模學校比例則較低，明顯低于非小規(guī)模學校。三是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師工作負擔較重。調研顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校通常需要教師跨年級、跨班級、跨學科教學，平均每周課時數為19節(jié)，超過標準周課時數。由于課時量較大，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師需要在備課、批改作業(yè)等方面付出更多的時間。

（四）鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學生發(fā)展困境

在鄉(xiāng)村，經濟條件較好的家庭常常會選擇將子女送到城鎮(zhèn)讀書，這使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的服務對象主要是弱勢群體，他們往往身陷家庭弱勢、學校弱勢和社區(qū)弱勢疊加的困境。基于2021年華中師范大學課題組調研數據發(fā)現，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校班內留守兒童占比約45%，高于非小規(guī)模學校的37%；鄉(xiāng)村小規(guī)模學校班內單親兒童占比約23%，高于非小規(guī)模學校的17%；鄉(xiāng)村小規(guī)模學校班內貧困兒童占比約32%，遠高于非小規(guī)模學校的15%。課題組在參考大五人格及OECD社會與情感能力框架基礎上，設計了學生非認知能力測評框架。由下頁表可知，在非認知能力表現上，小規(guī)模學校學生的盡責性、思維開通性、宜人性、外向性及情緒穩(wěn)定性得分顯著較低。

三、鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的發(fā)展政策

從實現共同富裕和鄉(xiāng)村振興的角度看，應高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展，要在優(yōu)化布局的基礎上激發(fā)鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的內生發(fā)展動力。

（一）高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的發(fā)展價值

正確認識鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，有助于從戰(zhàn)略高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的生存與發(fā)展。鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展既有優(yōu)勢也有劣勢，一方面小規(guī)模學校管理層級相對較少，師生互動頻率較高，有利于教師因材施教；小規(guī)模學校鑲嵌于鄉(xiāng)土熟人社會，不僅與家長聯系相對容易，而且適合提供鄉(xiāng)土性實踐課程，這種課程能加強學生與自然的聯系，培養(yǎng)學生的鄉(xiāng)土情懷。另一方面小規(guī)模學校常位于交通不便的地區(qū)，這難以吸引優(yōu)秀的教師和學校管理者；由于師生人數較少，課程活動類型較為單一，教師身兼多職且工作繁重。國際經驗表明，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校廣泛存在于不同教育發(fā)展階段的國家，它不僅為鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)兒童提供了就近入學機會，而且為鄉(xiāng)土文化傳承和社區(qū)能力建設提供了重要支撐。為此，我們要高度重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展的戰(zhàn)略意義。

（二）制定鄉(xiāng)村小規(guī)模學校分類發(fā)展政策

隨著新型城鎮(zhèn)化推進、經濟社會轉型和人口大規(guī)模流動，義務教育學校布局調整需要因時而動、因勢而變。為避免陷入“效率至上”的政策誤區(qū)，應構建適應人口流動的義務教育學校布局動態(tài)調整機制，在建立縣域學齡人口監(jiān)測數據庫的基礎上，綜合考慮產業(yè)結構、人口變動、交通網絡、村莊規(guī)劃等因素，科學制定中長期學校布局調整規(guī)劃。在義務教育學校布局調整過程中，思考如何合理撤并和促進必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展，是制定學校布局調整政策需要重視的問題。從鄉(xiāng)村教育發(fā)展實際看，對待不同類型的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，有必要實施差異化發(fā)展政策?；陂L期的田野觀察和學理分析，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校可以分為“撤并型”“過渡型”和“必要型”三種[2]。其一，撤并型小規(guī)模學校的基本特點是學校質量低，家長滿意度低，學生急劇減少，交通便利，周邊有質量好且有接收學生能力的學校。對于此類學校，政府應提供必要的撤并保障措施，在學生分流、食宿、校車安全、校產處置等方面予以關注，科學測算貧困家庭所需的教育成本補償，解決學生的乘車之憂、生活之憂和學校適應之憂。其二，過渡型小規(guī)模學校的基本特點是學校質量較差，年級開設不齊全，生源不穩(wěn)定，周邊學校距離較遠。對此，政府應確保學校在校舍樓房、物質條件、師資配置等方面得到保障，確保學生安全并獲得公平的教育機會。其三，必要型小規(guī)模學校的基本特點是學校質量高，家長認同度高，兒童就近入學便利，政府應轉變“保運轉，不保發(fā)展”的經費投入模式，在教師編制保障、課程建設、優(yōu)質資源輻射與供給等方面給予政策支持，推進小規(guī)模學校特色發(fā)展。

（三）加大對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的經費投入

伴隨著就近就地城鎮(zhèn)化推進，鄉(xiāng)村學校逐步縮小已成為一個自然趨勢，這意味著重新定義鄉(xiāng)村小規(guī)模學校以適應經濟社會發(fā)展和人口變動具有相當的必要性。研究發(fā)現，對于300人以下的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，其在物質投入、師資保障及教育教學方面還存在很大困難。因此，更為適宜的做法應當是將300人以下的村小和教學點定義為鄉(xiāng)村小規(guī)模學校。從教育發(fā)展的內在要求出發(fā)，政府應依據重新定義的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學生規(guī)模，實行以學生為基數的財政撥款模式，加大對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的經費保障力度。在此方面湖北等地的做法可資借鑒，湖北省在落實中央政策基礎上，對101—200人鄉(xiāng)村義務教育學校按200人核撥公用經費，對201—300人鄉(xiāng)村義務教育學校按300人核撥公用經費[3]。

（四）實施需求導向的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校師資配置政策

一是實行彈性師資配置標準。依據教師周課時數和周工作量規(guī)定，將教師教學科目、教學類別、培訓周期及時間作為基礎性指標，以此測算鄉(xiāng)村小規(guī)模學校所需的教師編制標準。二是大力提高師資供給質量。政府應采取多種措施，提高鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師崗位的吸引力。研究發(fā)現，鄉(xiāng)村學校給教師帶來的不便折算成貨幣價值，相當于教師平均收入的21%[4]。課題組建議根據學校區(qū)位、地形和距離中心城區(qū)遠近，測算教師生活補貼標準，以補償學校區(qū)位劣勢導致的教師職業(yè)效用損失；建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度，對在鄉(xiāng)村學校長期工作的優(yōu)秀教師進行獎勵；完善教師職稱評聘政策，并向鄉(xiāng)村小規(guī)模學校傾斜；加快鄉(xiāng)村教師周轉房建設，滿足教師的生活需求，確保小規(guī)模學校教師安心從教。

（五）開展鄉(xiāng)村小規(guī)模學校動態(tài)監(jiān)測與評價

為促進鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教育質量的整體提升，應開展以學生發(fā)展為本的學校動態(tài)監(jiān)測機制。一是對鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學生全面發(fā)展情況進行監(jiān)測。監(jiān)測領域不僅包括學生在語文、數學、英語等學科上的學業(yè)質量監(jiān)測，還包括學生在情感、態(tài)度與價值觀方面的發(fā)展。二是將鄉(xiāng)村小規(guī)模學校質量監(jiān)測結果納入地方政府績效考核。通過將學校質量評價結果與政府履行教育職責評價、義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展認定等工作掛鉤，構建促進鄉(xiāng)村小規(guī)模學校發(fā)展的良好生態(tài)和制度保障。

本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“推進義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化研究”（22ZDA095）的階段性成果

注釋：

[1] 范先佐. 鄉(xiāng)村教育發(fā)展的根本問題[J]. 華中師范大學學報（人文社會科學版），2015，54（05）：146-154.

[2] 雷萬鵬，張雪艷. 論農村小規(guī)模學校的分類發(fā)展政策[J]. 教育研究與實驗，2011（06）：7-11.

[3] 湖北省財政廳. 湖北省財政廳關于下達2023年城鄉(xiāng)義務教育補助經費預算的通知[EB/OL].（2023-05-25）. https://czt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/czzjzdjc/2023zjzdjc/gzjz2023/202402/t20240221_5091525.shtml.

[4] 雷萬鵬，馬紅梅. 學校區(qū)位特征與教師生活補助政策——基于消費補償理論的視角[J]. 教育研究，2021，42（09）：131-141.

（作者雷萬鵬系華中師范大學教育學院教授，研究生院院長；張子涵系華中師范大學教育學院博士研究生）

《人民教育》2024年第11期