虞永平：以法治保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展

通過教育立法實現(xiàn)依法治教和依法興教，這是我國發(fā)展各級各類教育事業(yè)的基本經(jīng)驗，也是發(fā)達(dá)國家發(fā)展教育事業(yè)的共同舉措。學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，辦好學(xué)前教育關(guān)系億萬兒童健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系未來國民素質(zhì)的整體提升。在原有學(xué)前教育法規(guī)基礎(chǔ)上，我國推動學(xué)前教育立法工作，這是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的里程碑，也是我國教育立法工作的新進(jìn)展。

學(xué)前教育立法是站在國家戰(zhàn)略高度規(guī)范和推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)，以法治保障學(xué)前教育健康發(fā)展。這是以合法性程序?qū)⑷嗣褚庵巨D(zhuǎn)變?yōu)楦哂斜Ｕ狭Φ膰乙庵荆橇⒆阕顝V大人民群眾的根本利益，滿足人們對學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的公共利益訴求。由立法及時確認(rèn)學(xué)前教育領(lǐng)域的理論和實踐共識，以合法性程序有效規(guī)范學(xué)前教育實踐中的問題和失序，充分發(fā)揮學(xué)前教育法律的規(guī)范、引領(lǐng)、推動、保障作用，是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。學(xué)前教育立法增強了發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的權(quán)威性和治理過程的統(tǒng)一性，也有利于進(jìn)一步調(diào)動社會各方面發(fā)展學(xué)前教育的主動性和積極性。

立法是推動學(xué)前教育健康發(fā)展的重要保障

從現(xiàn)代化國家建設(shè)和社會發(fā)展趨勢來看，關(guān)注教育是推動現(xiàn)代化進(jìn)程和社會改革的重要舉措。眾多國家通過發(fā)展學(xué)前教育，減少各地區(qū)幼兒面臨的教育不公平現(xiàn)象，改善幼兒的生存處境和生活狀況，使得處境不利兒童在高質(zhì)量的保育與教育中更多獲益，縮小其與一般兒童的差距，以期阻斷貧困的代際傳遞。可以說，發(fā)展學(xué)前教育是社會發(fā)展的必然要求，也是國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍作為。

從全球視野來看，許多國家都加強了學(xué)前教育立法，以確保國家公共財政投入為主的大規(guī)模學(xué)前教育行動計劃得以實施，并通過行之有效的政府調(diào)控對資源進(jìn)行合理分配，實現(xiàn)兒童教育的起點、過程或結(jié)果公平。比如美國的“開端計劃（Head Start Program）”、英國的“確保開端計劃（Sure Start Project）”、澳大利亞的“多功能土著兒童服務(wù)”等。各國學(xué)前教育發(fā)展的實踐各不相同，但在學(xué)前教育行動的國家干預(yù)中大多重視通過立法厘清政府職責(zé)、明確財政投入、保障學(xué)前兒童受教育權(quán)利，為學(xué)前教育發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。美國先后頒布的《初等和中等教育法》《兒童保育法》《兒童早期教育與發(fā)展法》《開端計劃法》《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》《早期學(xué)習(xí)機(jī)會法》《不讓一個兒童落后法》等法案，在兒童入學(xué)機(jī)會保障、學(xué)前教育財政投入、促進(jìn)兒童教育結(jié)果公平等方面作出了積極貢獻(xiàn)。英國政府實施包括《兒童法》在內(nèi)的多項法規(guī)，建立質(zhì)量評估系統(tǒng)，以保障教育服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞制定實施全國性《學(xué)前教育及兒童保育國家質(zhì)量框架》，確定了學(xué)前教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估機(jī)制和評估程序，全面提升了學(xué)前教育質(zhì)量。挪威在2011年修訂了《兒童法》，規(guī)定所有兒童都有權(quán)接受教育，并且要求教育機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的教育服務(wù)；實施“幼兒教育工作者身份”（Early Childhood Educator Status）計劃，有效提升了幼兒園教師的專業(yè)素質(zhì)和能力。可以說，立法是保障各國學(xué)前教育質(zhì)量和促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。

事實上，立法也是現(xiàn)代文明社會的一個重要標(biāo)志。現(xiàn)代化的歷程不是只有經(jīng)濟(jì)的單一維度，而是包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人的發(fā)展在內(nèi)的多維度發(fā)展進(jìn)程，歸根到底是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。學(xué)前教育現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化的重要途徑和起點，但是目前仍處于基礎(chǔ)教育的薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展低谷，其健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展特別需要法治的保證。學(xué)前教育現(xiàn)代化是觀念的現(xiàn)代化，是教育過程的現(xiàn)代化，是教育質(zhì)量的現(xiàn)代化，也是制度的現(xiàn)代化。以法律形式和國家意志確保學(xué)前教育健康發(fā)展，是現(xiàn)代學(xué)前教育的根本特點?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出進(jìn)一步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系，健全治理體系，堵住監(jiān)管漏洞，完善學(xué)前教育法律法規(guī)，實現(xiàn)依法依規(guī)辦園治園?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制。要建立公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，需要建立一系列體制和機(jī)制，需要理順一系列利益關(guān)系，法律的作用不可或缺。從這個意義上說，學(xué)前教育走向現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展，立法是前提和保障。

學(xué)前教育立法的意義

第一，學(xué)前教育立法是對學(xué)前教育價值的確認(rèn)。從長期來看，我國學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)過一些波折，甚至倒退。有些地方曾出現(xiàn)幼兒園被出售或另作他用的現(xiàn)象。究其原因，是把舉辦幼兒園當(dāng)作商業(yè)行為，實施辦園牟利。這一方面會加重群眾的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面減少了公共投入、降低了教育質(zhì)量，最終會影響兒童的發(fā)展。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因是對學(xué)前教育的認(rèn)識出了問題，是“學(xué)前教育無關(guān)緊要、無足輕重”的觀念在作祟，是沒有看到學(xué)前教育對兒童、對家庭、對國家和民族的價值和意義。

當(dāng)今世界，高質(zhì)量的學(xué)前教育已經(jīng)成為未來人才競爭的重要環(huán)節(jié)?！皩W(xué)前教育就是構(gòu)筑未來的財富”“學(xué)前教育是看不見的國防”“學(xué)前教育在為未來世界的建設(shè)者奠基”等思想不斷深入人心。越來越多的國家在關(guān)注學(xué)前教育對整體教育質(zhì)量的意義和對提升人口素養(yǎng)的意義。因此，我們要通過學(xué)前教育立法進(jìn)一步確認(rèn)學(xué)前教育對兒童終身發(fā)展、對家庭、對國家和民族的價值，堅持辦好學(xué)前教育不動搖。確保學(xué)前教育的“普惠性”“福利性”和“公益性”，為廣大學(xué)前兒童提供高質(zhì)量的教育機(jī)會，為國家的可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備高素質(zhì)的接班人。

第二，學(xué)前教育立法是對學(xué)前兒童權(quán)利的保障。兒童的受教育權(quán)及其他基本權(quán)利需要立法加以保障。法律體現(xiàn)國家意志，是全體國民行動的準(zhǔn)繩。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等系列法律均對各自保護(hù)領(lǐng)域中涉及的兒童權(quán)利予以明確規(guī)定，使得兒童的生命權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利得到法律保障，也讓尊重兒童的人格尊嚴(yán)成為兒童保護(hù)工作的基本遵循。學(xué)前教育立法在延續(xù)一般立法保障的前提下，針對學(xué)前兒童的保育與教育進(jìn)行專門規(guī)定，更有利于兒童權(quán)利的保護(hù)。學(xué)前教育立法也體現(xiàn)了《兒童權(quán)利公約》的基本精神，強調(diào)尊重兒童人格和主體地位，堅持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，保障兒童享有自主活動和自由游戲的權(quán)利及獲得新經(jīng)驗、新發(fā)展的機(jī)會；強調(diào)充分考慮兒童的發(fā)展需要和權(quán)益，以法律保障兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)。

第三，學(xué)前教育立法是科學(xué)育兒的根本保證。學(xué)前教育立法能夠有效體現(xiàn)黨和國家對新時代兒童成長的基本要求和高度關(guān)切，真正推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。在國家法律層面規(guī)定保育與教育的原則和規(guī)范，明確家庭、幼兒園、社會、國家對兒童成長擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù)，能夠為學(xué)前教育提供明確的法律框架和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)育兒提供具有權(quán)威性的專項指導(dǎo)，是新時代學(xué)前教育發(fā)展和科學(xué)育兒的根本保證。

學(xué)前教育立法明確學(xué)前教育的基本目標(biāo)以及實現(xiàn)目標(biāo)的路徑和方式，強調(diào)關(guān)注所有兒童，同時尊重兒童的個別差異，促進(jìn)每一個兒童在原有水平上發(fā)展，真正實現(xiàn)高質(zhì)量的學(xué)前教育。通過立法，確保政府在提供普惠、優(yōu)質(zhì)教育資源方面的責(zé)任，確保教育資源的公平分配和高質(zhì)量供給，是科學(xué)育兒的前提保障；關(guān)注教育過程的優(yōu)化和教育質(zhì)量的提升，強調(diào)有質(zhì)量的師資隊伍建設(shè)的重要性；明確父母或其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)與教育兒童的法律責(zé)任，強調(diào)尊重學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律和特點，創(chuàng)設(shè)良好的家庭環(huán)境，科學(xué)開展家庭教育，是強化父母教養(yǎng)行為科學(xué)性的綱領(lǐng)性要求和家庭教養(yǎng)行為的有力規(guī)范；強調(diào)全社會應(yīng)當(dāng)為適齡兒童接受學(xué)前教育、健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境，在法律層面規(guī)定各方職責(zé)，規(guī)范和引導(dǎo)各方履職，強化各主體在促進(jìn)兒童成長方面的使命擔(dān)當(dāng)。學(xué)前教育立法不僅為兒童提供了良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和條件，也為保教提供了科學(xué)的指導(dǎo)和支持，是科學(xué)育兒的根本保證。

第四，學(xué)前教育立法有助于規(guī)范學(xué)前教育的實施。學(xué)前教育立法的關(guān)鍵是確保建立學(xué)前教育的體制和機(jī)制。良好的體制是確保學(xué)前教育供給和學(xué)前教育公益性、普惠性的關(guān)鍵，也是防止學(xué)前教育“入園難”“入園貴”和“質(zhì)量低”的基本前提。良好的機(jī)制是保障有質(zhì)量的學(xué)前教育得以有效運行的關(guān)鍵。學(xué)前教育體制機(jī)制包含了學(xué)前教育資源的供給、學(xué)前教育的財政投入、學(xué)前教育師資的供給和管理、學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)督和管理等方面，這些都需要通過立法手段加以確定，才能真正發(fā)揮保障、支持、監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)前教育的作用。沒有法律支撐，學(xué)前教育體制機(jī)制運行效率就可能受到影響，學(xué)前教育發(fā)展就可能出現(xiàn)波折。同時，立法可以明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審批、注冊、變更、終止等程序和要求，加強對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投入、監(jiān)督和管理，保障學(xué)前教育的質(zhì)量和安全。立法還可以規(guī)定學(xué)前教育的課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法等，確保學(xué)前教育的科學(xué)性和有效性。

學(xué)前教育立法需要處理的基本法律關(guān)系

學(xué)前教育立法的重要功能除了要明確學(xué)前教育的定位、性質(zhì)、管理機(jī)構(gòu)、師資及法律責(zé)任等核心問題，還要確定學(xué)前教育發(fā)展過程中包含的基本關(guān)系。要通過學(xué)前教育立法厘清家庭、幼兒園、政府和社會之間的各種關(guān)系，協(xié)調(diào)鼓勵社會力量舉辦學(xué)前教育與堅持學(xué)前教育公益性、普惠性的關(guān)系。從當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展中存在的核心問題出發(fā)，本文認(rèn)為學(xué)前教育立法應(yīng)重點關(guān)注以下幾對法律關(guān)系。

第一，政府與群眾的關(guān)系。在學(xué)前教育領(lǐng)域，政府的主要職能是滿足廣大人民群眾日益增長的對學(xué)前教育的需求。各級政府應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育法律的要求，深入基層，深入群眾，了解大家對學(xué)前教育的現(xiàn)實需求，了解產(chǎn)業(yè)和人口的特征與聚集趨勢，關(guān)注學(xué)前教育資源供給方面存在的主要問題，加強對學(xué)前教育資源的規(guī)劃和建設(shè)，確保普惠性資源的落實，最大限度地滿足人民群眾最廣泛、最迫切的需要，保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

第二，政府與市場的關(guān)系。學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主大力提供充足的普惠性學(xué)前教育資源，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與。構(gòu)建普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系是學(xué)前教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，也是各級政府的重要責(zé)任。政府要積極履職，合理配置資源，要利用市場滿足人民群眾的特殊需求，努力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距；但不能把發(fā)展公益性、普惠性學(xué)前教育的責(zé)任交給市場，不能為減輕投入責(zé)任而熱衷運用市場手段，不能忘記學(xué)前教育關(guān)系到廣大人民群眾的利益。要加強對營利性幼兒園的監(jiān)督和管理，保障廣大人民群眾的利益，確保兒童健康發(fā)展。

第三，政府與社會的關(guān)系。學(xué)前教育是一項涉及千家萬戶、影響兒童終身發(fā)展和國家民族未來的重要事業(yè)。要在政府的引導(dǎo)下，全社會達(dá)成共識，通力合作，相向而行，構(gòu)筑促進(jìn)兒童健康成長的良好生態(tài)。政府要積極倡導(dǎo)和支持為了促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的社會協(xié)作，尤其應(yīng)支持和引導(dǎo)幼兒園與家庭在《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》精神基礎(chǔ)上，加強溝通與協(xié)作，實現(xiàn)家園共育。政府要鼓勵社區(qū)向幼兒園開放自然、社會和文化資源，為兒童的健康發(fā)展提供有益保障。政府要加強對媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)，引導(dǎo)媒體做科學(xué)育兒的宣傳者，不助長反科學(xué)輿論，不販賣焦慮，不誤導(dǎo)大眾。

第四，政府各部門之間的關(guān)系。長期以來，學(xué)前教育一直采用政府相關(guān)部門分工協(xié)作的管理體制，諸多文件明確要求建立學(xué)前教育分工協(xié)作的工作機(jī)制。《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出，各級政府要加強對學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，形成推動學(xué)前教育發(fā)展的合力。教育部門要完善政策，制定標(biāo)準(zhǔn)，充實管理、教研力量，加強學(xué)前教育的監(jiān)督管理和科學(xué)指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)建設(shè)和國土資源、人力資源和社會保障、綜治、公安、衛(wèi)生、民政、工商、質(zhì)檢、安全生產(chǎn)監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等部門要根據(jù)職能分工，加強對幼兒園建設(shè)發(fā)展的支持、指導(dǎo)和管理。依法強化具體責(zé)任分工，可以避免推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)。

推進(jìn)學(xué)前教育法學(xué)習(xí)和實施的政策建議

學(xué)前教育法的誕生將是我國學(xué)前教育發(fā)展史上的一件大事，也將是教育立法進(jìn)程中的又一個重大突破。廣大人民群眾期盼學(xué)前教育法的頒布，廣大學(xué)前兒童需要學(xué)前教育法的保障和保護(hù)，我國學(xué)前教育事業(yè)需要學(xué)前教育法的引領(lǐng)。如何為學(xué)前教育法的頒布作好思想和輿論上的準(zhǔn)備，如何讓學(xué)前教育法的核心精神得到有效傳播和落實，以便最大限度發(fā)揮學(xué)前教育法的作用，在此我們提出如下建議。

第一，充分做好理論和隊伍準(zhǔn)備，以加強對學(xué)前教育法的宣傳和學(xué)習(xí)。要組織一切兒童利益相關(guān)方全面深入學(xué)習(xí)學(xué)前教育法。充分把握學(xué)前教育法的價值導(dǎo)向、核心理念、基本法律關(guān)系、主要職能作用和基本法律約束等內(nèi)容。要充分利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)手段，向全社會宣傳學(xué)前教育法的核心精神，形成全社會關(guān)注學(xué)前兒童、關(guān)注學(xué)前教育、關(guān)注學(xué)前教育法實施的良好氛圍。

第二，要把握學(xué)前教育實踐中的現(xiàn)實問題，以增強對學(xué)前教育法的解讀和宣講的效果。要深入幼兒園、社區(qū)、新聞出版等部門解讀和宣講學(xué)前教育法。讓廣大教師、家長、幼兒園舉辦者、與兒童相關(guān)的從業(yè)人員真正理解國家發(fā)展學(xué)前教育的基本立場和觀念，理解新時代學(xué)前教育的價值和作用，理解學(xué)前教育的必要性、特殊性和專業(yè)性，理解幼兒園教師工作的特殊性和重要性，理解加強學(xué)前教育投入的必要性和重要性。調(diào)動全社會的積極性，擴(kuò)大兒童利益維護(hù)者的隊伍，擴(kuò)大學(xué)前教育支持者的隊伍，引導(dǎo)全社會協(xié)力支持和促進(jìn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。

第三，要通過相關(guān)法律的監(jiān)督，提升政府執(zhí)行學(xué)前教育法的意識和能力。學(xué)前教育法能否得到落實關(guān)鍵在政府，核心在行動。要將學(xué)前教育經(jīng)費真正納入各級政府公共教育財政計劃之中，讓學(xué)前教育的投入制度化、規(guī)范化，真正有助于高質(zhì)量的學(xué)前教育發(fā)展，真正有助于兒童的全面發(fā)展。尤其要依據(jù)學(xué)前教育法切實維護(hù)幼兒園教師的地位和待遇，讓幼兒園教師有尊嚴(yán)、積極主動地投入到專業(yè)勞動中去。各級政府和政府各部門要以“層層落實責(zé)任，事事執(zhí)行到位”的執(zhí)行力，確保學(xué)前教育法產(chǎn)生積極成效。

第四，要強化督導(dǎo)機(jī)制，加強執(zhí)法檢查。各級人民政府督導(dǎo)部門可結(jié)合學(xué)前教育法開展專項或綜合督導(dǎo)，檢查各級政府和相關(guān)部門及幼兒園對學(xué)前教育法的執(zhí)行情況，督促各級政府著力解決學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵問題和瓶頸問題。各級人大可定期加強對學(xué)前教育法執(zhí)行情況的檢查，根據(jù)學(xué)前教育法的核心要求，嚴(yán)格對照各地的執(zhí)法實踐，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并深入研究，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)肅反饋，跟進(jìn)監(jiān)督，以便形成更高層次的決策建議。

（虞永平 作者系南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授）

《人民教育》2024年第11期