侯莉敏：為學(xué)前兒童立法，以法治保障學(xué)前兒童發(fā)展權(quán)益

以法治保障學(xué)前兒童發(fā)展的各項權(quán)益是國際社會的普遍認(rèn)識。各國政府相繼制定相關(guān)法律，以保障兒童在學(xué)前教育階段獲得必需的營養(yǎng)、健康保護及教育機會，越來越多的學(xué)前兒童得以在安全、健康、有利于學(xué)習(xí)的環(huán)境中成長。在學(xué)習(xí)借鑒國際學(xué)前教育法制經(jīng)驗、回應(yīng)國內(nèi)學(xué)前教育現(xiàn)實發(fā)展需求、全面貫徹依法治國的背景下，《中華人民共和國學(xué)前教育法》（簡稱“學(xué)前教育法”）久經(jīng)醞釀終于面世。學(xué)前教育法的頒布意味著我國學(xué)前教育領(lǐng)域從此有專門法可依、有章可循，標(biāo)志著我國教育法律體系得到了重要的完善。其中，堅持“最有利于學(xué)前兒童”是我國學(xué)前教育立法的重要指導(dǎo)原則，體現(xiàn)了對兒童權(quán)益的關(guān)懷，為構(gòu)建科學(xué)合理的學(xué)前教育法律體系提供了堅實的支撐。[1]

一、從學(xué)理到法理：為學(xué)前兒童立法的價值

（一）回應(yīng)學(xué)前兒童發(fā)展的現(xiàn)實需要

近年來，我國學(xué)前教育領(lǐng)域的發(fā)展成果顯著。學(xué)前教育資源總量得到顯著擴充，教育質(zhì)量逐步提升，在保育教育過程中更加注重兒童的全面發(fā)展與個性化需求。但是，學(xué)前兒童發(fā)展仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，比如存在不符合兒童身心特點和發(fā)展規(guī)律的保育教育活動、因教育資源分布不均使得適齡兒童就近入園困難、弱勢學(xué)前兒童的受教育權(quán)無法保障等問題，甚至對學(xué)前兒童生命安全和身心健康構(gòu)成嚴(yán)重侵害的事件偶有發(fā)生。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》指出，生存權(quán)、受保護權(quán)、發(fā)展權(quán)與參與權(quán)是兒童的四項基本權(quán)利，這些權(quán)利被廣泛認(rèn)可并納入了多項國際法律文件和公約，并強調(diào)以“兒童利益最大化”作為立法原則。

學(xué)前教育法在篇章結(jié)構(gòu)上專設(shè)“學(xué)前兒童”一章，對學(xué)前兒童權(quán)益保障進行全面系統(tǒng)的規(guī)范，對學(xué)前兒童生命健康和身心健康、受教育權(quán)、名譽權(quán)、隱私權(quán)和其他合法權(quán)益保護作出專門規(guī)定，“學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、依法平等接受學(xué)前教育等權(quán)利。學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅持最有利于學(xué)前兒童的原則，給予學(xué)前兒童特殊、優(yōu)先保護”。尤值一提的是，學(xué)前教育法要求“尊重學(xué)前兒童人格尊嚴(yán)”，要求對“學(xué)前兒童因特異體質(zhì)、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)及時告知幼兒園，幼兒園應(yīng)當(dāng)予以特殊照顧”，這充分體現(xiàn)了對全體學(xué)前兒童的關(guān)照。學(xué)前教育法以“最有利于學(xué)前兒童”為原則，回應(yīng)了學(xué)前兒童發(fā)展的現(xiàn)實需要，不僅體現(xiàn)了對國際法中“兒童利益最大化”原則的遵循，也體現(xiàn)了我國在保護兒童權(quán)益方面的積極進步，體現(xiàn)了黨和國家、社會各界對于保障兒童權(quán)益的拳拳之心。

（二）貫徹“兒童為本”的教育理念

“兒童為本”是發(fā)展學(xué)前教育的核心理念與價值追求。何為“兒童為本”？其核心內(nèi)涵即珍惜兒童的生命、尊重兒童的價值、滿足兒童的需要、維護兒童的權(quán)益，促進每一名兒童的全面發(fā)展。學(xué)前教育法強調(diào)學(xué)前兒童在學(xué)前教育中的主體地位，要求“實施學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)從學(xué)前兒童身心發(fā)展特點和利益出發(fā)，尊重學(xué)前兒童人格尊嚴(yán)，傾聽、了解學(xué)前兒童的意見，平等對待每一個學(xué)前兒童”，體現(xiàn)了對“兒童為本”教育理念的貫徹與強化。

以“兒童為本”不是“兒童唯一”，因為“兒童為本”的實現(xiàn)需要多種條件來保證，更需要成人的正確理解、引導(dǎo)和支持。以影響學(xué)前教育質(zhì)量諸因素中第一要素“過程質(zhì)量”為例，真正的“兒童為本”是體現(xiàn)在保育者與幼兒的日常人際互動之中的。學(xué)前教育法對于幼兒園園長、教師、保育員、衛(wèi)生保健人員、安全保衛(wèi)人員和其他工作人員如何貫徹“兒童為本”作出明確規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)和職業(yè)道德規(guī)范，尊重、愛護和平等對待學(xué)前兒童，不斷提高專業(yè)素養(yǎng)”，還指出幼兒園教師應(yīng)“具備優(yōu)良品德和專業(yè)能力，為人師表，忠誠于人民的教育事業(yè)”等。同時，學(xué)前教育法充分考量到保育者的工作和生活狀態(tài)、對工作的滿意度、壓力程度等都與教育質(zhì)量息息相關(guān)，因此對人員配備、聘任聘用、福利保障等提出要求，指出“幼兒園應(yīng)當(dāng)關(guān)注教職工的身體、心理狀況。幼兒園園長、教師、保育員、衛(wèi)生保健人員、安全保衛(wèi)人員和其他工作人員，應(yīng)當(dāng)在入職前和入職后每年進行健康檢查”，表明了國家將重視保育者工作環(huán)境質(zhì)量、落實“兒童為本”的理念和促進學(xué)前兒童發(fā)展等有機聯(lián)系在一起。

（三）健全學(xué)前兒童教育法治體系

從以兒童為核心的教育指導(dǎo)思想，發(fā)展為“兒童利益最大化”的立法準(zhǔn)則，標(biāo)志著我國對學(xué)前兒童發(fā)展權(quán)益的保障已從學(xué)術(shù)理論層面提升至法律規(guī)定層面。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視學(xué)前教育，自2010年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》后，先后出臺或修訂出臺《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》等規(guī)范性文件，為保障學(xué)前教育事業(yè)有序發(fā)展發(fā)揮了重要作用。雖然《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律均對各自保護領(lǐng)域中涉及的兒童權(quán)利予以明確規(guī)定，但國家在法律層面尚缺乏針對學(xué)前兒童的專門性立法，可以說學(xué)前教育法填補了這方面的立法空白，強調(diào)充分考慮兒童的發(fā)展需要和權(quán)益，以法律保障兒童受教育權(quán)及其他基本權(quán)益的實現(xiàn)。[2]

縱觀世界各國的學(xué)前教育發(fā)展，英、美、德、法等國家的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展較為領(lǐng)先，與這些國家的學(xué)前教育立法歷史悠久密不可分，更與這些國家通過學(xué)前教育立法將學(xué)前教育置于國民教育體系的關(guān)鍵地位、將發(fā)展學(xué)前教育作為國家義不容辭的責(zé)任、無條件為學(xué)前教育發(fā)展創(chuàng)造有利條件等息息相關(guān)。學(xué)前教育法的頒布不僅系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色學(xué)前教育法律制度體系，也是我國與國際學(xué)前兒童發(fā)展法治理念接軌、與世界各國學(xué)前兒童發(fā)展同頻共振的突出體現(xiàn)。

二、從性質(zhì)定位到資源配置：為學(xué)前兒童發(fā)展提供全面保障

學(xué)前兒童是國家和民族的未來，學(xué)前兒童發(fā)展權(quán)益需要法律保障。學(xué)前教育法通過政治保障、制度保障、組織保障和投入保障等多方面舉措，為學(xué)前兒童的全面發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)和全面保障。

（一）政治保障：明確學(xué)前教育的性質(zhì)定位

學(xué)前教育法規(guī)定“學(xué)前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”“學(xué)前教育是指由幼兒園等學(xué)前教育機構(gòu)對三周歲到入小學(xué)前的兒童實施的保育和教育”，明確了學(xué)前教育“公益性”的性質(zhì)定位。公益性是學(xué)前教育的重要特性。學(xué)前教育的公益性即學(xué)前教育體現(xiàn)的是公共利益，它不為少數(shù)人服務(wù)，而是關(guān)注大部分人的共同利益和需求，以實現(xiàn)教育價值的公共性和社會性。在我國，學(xué)前教育的受益方不僅僅是兒童和家庭，還包括整個社會和全體公眾，廣大兒童能以較低成本獲得入園機會，享受到公平而有質(zhì)量的教育，是學(xué)前教育服務(wù)公益性的具體體現(xiàn)，即學(xué)前教育的普及普惠。[3]

學(xué)前教育法提出“國家推進普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”“大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與”，要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，擴大普惠性學(xué)前教育資源供給，提高學(xué)前教育質(zhì)量”。“普惠性”一詞在學(xué)前教育法全文先后出現(xiàn)23次，明確和突出了學(xué)前教育普惠性的方向?qū)б?，是黨和國家關(guān)于學(xué)前教育的重大決策部署全面轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定的體現(xiàn)。高質(zhì)量的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，既要包含“量”的穩(wěn)步推進，更要依賴“質(zhì)”的有效提升，進一步優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)、提升內(nèi)涵質(zhì)量，是實現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。[4]

（二）制度保障：框定兒童發(fā)展的權(quán)利要素

學(xué)前教育法明確了兒童發(fā)展權(quán)益保護的內(nèi)容要素，規(guī)定了兒童在學(xué)前教育過程中的權(quán)利和義務(wù)，為兒童的合法權(quán)益提供了制度保障。學(xué)前教育法突出學(xué)前兒童的權(quán)利主體地位，明確指出學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、接受學(xué)前教育以及個人信息及隱私保護的基本權(quán)利。除了受教育權(quán)等發(fā)展權(quán)利之外，學(xué)前教育法還保障了學(xué)前兒童的參與權(quán)，要求“鼓勵、引導(dǎo)學(xué)前兒童參與家庭、社會和文化生活，促進學(xué)前兒童獲得全面發(fā)展”，這是保障兒童發(fā)展權(quán)利的重大突破和進展。

學(xué)前教育法對學(xué)前兒童發(fā)展的制度保障提出明確指引，指出“國家實行學(xué)前教育制度”，明確了學(xué)前教育立法是站在國家層面規(guī)范和推進學(xué)前教育事業(yè)的戰(zhàn)略高度，同時學(xué)前教育法也對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中如何建立健全安全管理制度和安全責(zé)任制度、一日生活制度、學(xué)前教育資助制度、收費公示制度、財務(wù)、會計及資產(chǎn)管理制度、經(jīng)費預(yù)算管理和審計監(jiān)督制度、幼兒園基本信息備案及公示制度等提出要求，彰顯出國家將學(xué)前教育納入治理范疇，對學(xué)前教育治理的制度體系進行頂層設(shè)計，以良法促善治，全面推進學(xué)前教育治理能力現(xiàn)代化的力度。

（三）組織保障：落實兒童權(quán)利的重要支撐

國家在學(xué)前教育事業(yè)及相關(guān)法律中具有權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位，需要一定的組織和程序落實兒童權(quán)利保障，確保學(xué)前兒童發(fā)展的各項權(quán)利能夠得到有效落實。學(xué)前教育法強化了以學(xué)前兒童為中心的視角，進一步明確了各級政府在保障兒童發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)，即學(xué)前教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省級人民政府和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌、以縣級人民政府為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道參與的管理體制。規(guī)定發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)“堅持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主”，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持”。

縱觀學(xué)前教育法全文，85個法條中共有42個法條對各級“人民政府”在學(xué)前兒童發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)作出明確規(guī)定，可見以立法形式對學(xué)前教育的政府責(zé)任、財政投入、師資供給、質(zhì)量監(jiān)督等方面進行規(guī)范，有利于建立推進學(xué)前教育科學(xué)、規(guī)范發(fā)展的體制機制。此外，學(xué)前教育法還規(guī)定“全社會應(yīng)當(dāng)為適齡兒童接受學(xué)前教育、健康快樂成長創(chuàng)造良好環(huán)境”，并對各級政府、幼兒園、家庭以及其他社會參與主體在落實兒童發(fā)展權(quán)利中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)提出具體要求，能夠為學(xué)前兒童的健康成長和全面發(fā)展提供堅實的組織基礎(chǔ)，確保學(xué)前教育法的有效實施。

（四）投入保障：支持兒童發(fā)展的資源配置

學(xué)前教育法通過系列法律條文，為促進兒童的全面發(fā)展提供多方面的投入保障。首先在經(jīng)費投入主體上，學(xué)前教育法提出“學(xué)前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔(dān)保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制”，要求政府為主體進行財政投入，保障學(xué)前教育事業(yè)運行。其次在經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)上，明確要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化教育財政投入支出結(jié)構(gòu)，加大學(xué)前教育財政投入，確保財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中占合理比例，保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展”。學(xué)前教育法還強調(diào)“建立學(xué)前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童等接受普惠性學(xué)前教育提供資助”，在安排學(xué)前教育資金時，向“農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)”傾斜，并倡導(dǎo)“自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志愿服務(wù)等方式支持學(xué)前教育事業(yè)”，既體現(xiàn)了學(xué)前教育投入對不同家庭、不同發(fā)展層次區(qū)域的關(guān)照，也為保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展獲取更多的資源和支持提供了路徑。

三、從學(xué)法知法到懂法用法：以法的有效實施保障學(xué)前兒童發(fā)展權(quán)益

（一）貫徹“兒童為本”理念，加強對法的學(xué)習(xí)理解

用法的基礎(chǔ)是懂法，懂法的前提是學(xué)法。應(yīng)組織一切兒童利益相關(guān)方全面深入學(xué)習(xí)學(xué)前教育法，充分把握學(xué)前教育法的價值導(dǎo)向、核心理念、基本法律關(guān)系、主要職能作用和基本法律約束等內(nèi)容。[5] 借學(xué)前教育法頒布的有利時機，營造全社會關(guān)注學(xué)前兒童、關(guān)注學(xué)前教育、關(guān)注學(xué)前教育法實施的良好氛圍；借法的解讀和宣講，將“兒童為本”的理念深入人心，進而擴大兒童利益維護者和學(xué)前教育支持者的隊伍，引導(dǎo)全社會協(xié)同共舉以促進學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以法律實施的成效推動學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（二）強化教育督導(dǎo)作用，提升踐行法的意識能力

學(xué)前教育法將保護學(xué)前兒童生命安全和健康放在首位，為安全防范鑄牢了屏障，但學(xué)前教育法能否得到有效落實，還有賴于各級政府及相關(guān)部門的執(zhí)行力。因此，必須提升全社會踐行法的意識與能力，鼓勵大家主動而為，推進學(xué)前教育事業(yè)制度化、規(guī)范化和法治化運行。各級人民政府督導(dǎo)部門可充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用，對各級政府或相關(guān)部門、幼兒園等主體關(guān)于學(xué)前教育法的執(zhí)行情況進行專項或綜合督導(dǎo)，監(jiān)督著力解決學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，深入研究并尋求解決辦法，在此基礎(chǔ)上跟進、監(jiān)督與反饋，更好地發(fā)揮法治對學(xué)前教育改革的引領(lǐng)和推動作用。

（三）構(gòu)建協(xié)同育人機制，確保兒童權(quán)益的維護落實

學(xué)前教育法以法律的形式明晰了學(xué)前教育階段協(xié)同育人的重要性，明確了全社會參與是推動學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。兒童權(quán)益的維護落實，是參與學(xué)前教育各主體應(yīng)盡的責(zé)任。作為各級政府，應(yīng)當(dāng)堅持公益普惠的基本方向和發(fā)展目標(biāo)，強調(diào)大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，擴大普惠性學(xué)前教育資源供給，確保每名學(xué)前兒童都能享受到公益普惠的學(xué)前教育；作為幼兒園，應(yīng)當(dāng)把“兒童利益最大化”原則作為出發(fā)點和落腳點，以學(xué)前兒童的生活為基礎(chǔ)，以游戲為基本活動，促進學(xué)前兒童全面發(fā)展；作為教師，應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)的保育教育理念，尊重學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律和年齡特點，注重學(xué)前兒童良好習(xí)慣的養(yǎng)成；作為家長，應(yīng)當(dāng)積極加入學(xué)法、懂法和用法的隊伍中，更好地理解學(xué)前教育的內(nèi)涵特征與保育者工作的特殊性，積極配合、支持幼兒園開展保育和教育活動。

注釋：

[1] 王興華，譚欣歌，邱月，李曉巍. 貫徹最有利于學(xué)前兒童的原則：立法與實踐的雙重審視[J]. 學(xué)前教育研究，2024（09）：4-7.

[2][5] 虞永平. 以法治保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展[J]. 人民教育，2024（11）：46-49.

[3][4] 侯莉敏. 我國學(xué)前教育普及普惠發(fā)展的成效、挑戰(zhàn)與未來方向[J]. 學(xué)前教育，2024（05）：4-7.

（侯莉敏 作者系中國學(xué)前教育研究會理事長，廣西師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師）

《人民教育》2024年第22期，原標(biāo)題為《為學(xué)前兒童立法：學(xué)前教育法對兒童發(fā)展的保障與落實》