推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展要處理好四個關(guān)系

內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰二中國際實驗學(xué)校開展“童心向黨慶百年、強健體魄犇未來”第四屆校園主題體育節(jié)活動。李善文 攝

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)教育系統(tǒng)堅持強基固本、守正創(chuàng)新，推動各級各類教育從規(guī)模到質(zhì)量發(fā)生了歷史性跨越。全區(qū)現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)校2363所，在校生204.3萬人，九年義務(wù)教育鞏固率為96.59%。針對點多、面廣、戰(zhàn)線長的教育區(qū)情，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷持續(xù)用力，103個旗縣（市、區(qū)）全域通過國家義務(wù)教育基本均衡評估認定。經(jīng)過近十年實踐形成的共識是：推進義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，政府責(zé)任是主導(dǎo)，經(jīng)費投入是保障，隊伍建設(shè)是根本，改革創(chuàng)新是條件，內(nèi)涵發(fā)展是基礎(chǔ)，安全穩(wěn)定是前提。

當(dāng)下，義務(wù)教育的工作重心已經(jīng)由“基本均衡”轉(zhuǎn)到“優(yōu)質(zhì)均衡”。與基本均衡相比，優(yōu)質(zhì)均衡更加注重內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升，核心是實現(xiàn)“四個更”，即全面發(fā)展的理念更鮮明、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的程度更高、教師隊伍更強、人民群眾更滿意。自治區(qū)推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡責(zé)任重大、影響深遠，由于起點低，整體基礎(chǔ)薄弱，工作推進困難不少，任務(wù)十分艱巨。諸如經(jīng)費保障、辦學(xué)條件、教師隊伍和育人環(huán)境等一些深層次的問題亟待破解。為確保義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評估認定工作有序推進，應(yīng)處理好以下幾個關(guān)系。

處理好整體推進“柔政策”與“硬著陸”的關(guān)系

義務(wù)教育基本均衡是“硬任務(wù)”，各級政府將義務(wù)教育基本均衡納入“責(zé)任狀”強力推進；而優(yōu)質(zhì)均衡是“柔政策”“遠目標(biāo)”，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室《關(guān)于做好縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作的通知》（國教督辦函〔2017〕61號）提出：要在確保質(zhì)量的前提下，努力加快進度。對于條件較好、缺口較少的地方，可以規(guī)劃盡早申請國家評估認定；而對于條件較差、缺口較多的地方，也要從現(xiàn)在開始制定長期目標(biāo)，并研究分年度計劃安排，而不是到時候突擊達標(biāo)，降低質(zhì)量。這樣不搞“一刀切”、不立“軍令狀”的“柔政策”，既考慮了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的實際，遵循了發(fā)展教育長期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點，也為各地教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展、長足發(fā)展提供了時間、空間。

內(nèi)蒙古屬邊疆民族地區(qū)，農(nóng)村牧區(qū)、農(nóng)牧業(yè)和邊境旗縣較多，多數(shù)旗縣二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，財政收入捉襟見肘，一段時期內(nèi)保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定任務(wù)很重，經(jīng)濟壓力相對較大。據(jù)統(tǒng)計，僅拿優(yōu)質(zhì)均衡達標(biāo)中的音樂美術(shù)教室和大班額化解兩項指標(biāo)進行測算，人口較少旗縣區(qū)就需投入2億元以上，人口較多旗縣區(qū)更需投入10億元以上甚至幾十億元，縣級政府財政支撐能力偏弱，需要真金白銀的大量投入來實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的確存在較大困難，推動優(yōu)質(zhì)均衡畏難情緒顯而易見。

對此，自治區(qū)從強化責(zé)任、布局規(guī)劃、經(jīng)費投入等方面進一步完善義務(wù)教育的政策保障體系，主要采取三項措施：一是化“軟”為“硬”，通過科學(xué)規(guī)劃將國家的“柔政策”推動形成縣級主動承接的“硬任務(wù)”。2020年9月，在充分調(diào)研、充分尊重縣級政府意見、充分考慮各地財政狀況和教育體量的基礎(chǔ)上，出臺《全區(qū)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估規(guī)劃實施方案》，規(guī)劃了年度達標(biāo)縣數(shù)及達標(biāo)縣名單（2022年10個、2023年8個、2024年12個），平均每年在8—10個旗縣（市、區(qū)）左右，直至2035年全部達標(biāo)。二是化“靜”為“動”，建立了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡激勵機制，2021年至2025年義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升補助資金對達標(biāo)旗縣區(qū)進行重點傾斜，調(diào)動縣級政府創(chuàng)建達標(biāo)縣的積極性，變被動為主動。如：每年向赤峰市規(guī)劃2025年前達標(biāo)的3個縣撥付資金6000萬元（合計3億元），助力“硬任務(wù)”順利完成。三是化“整”為“零”，將“遠目標(biāo)”變成“小目標(biāo)”，要求各盟市將縣級政府優(yōu)質(zhì)均衡達標(biāo)創(chuàng)建任務(wù)分解到各年度，納入市政府對旗縣區(qū)政府履行教育職責(zé)考核評價，建立監(jiān)測考核制度、結(jié)果公開制度等，確保創(chuàng)建任務(wù)“不延后”“不扎堆”，按規(guī)劃年度“硬著陸”。

處理好城鄉(xiāng)規(guī)模“兩極化”與“標(biāo)準(zhǔn)化”的關(guān)系

內(nèi)蒙古地廣人稀，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村牧區(qū)90%以上青年流向大城市或落戶城區(qū)，在內(nèi)蒙古總體生源逐年減少的大趨勢下，義務(wù)教育學(xué)?！俺擎?zhèn)擠、農(nóng)村空”的“兩極化”現(xiàn)象較為嚴重。如赤峰市鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生每年流動到城區(qū)5000余人，100人以下鄉(xiāng)村學(xué)?，F(xiàn)有177所，農(nóng)牧區(qū)最小的4所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)在校生校均58人。如此趨勢，必然會出現(xiàn)差異系數(shù)達標(biāo)難和達標(biāo)后難以保持等問題?；揪膺_標(biāo)時，內(nèi)蒙古所有的農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件得到極大改善，但隨著生源逐年減少，農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校的生均指標(biāo)大幅度增加，縣域內(nèi)的差異系數(shù)逐年攀升。

對此，自治區(qū)從學(xué)校建設(shè)、教師隊伍和學(xué)校管理等方面進一步統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展，主要采取兩項措施：一是“化存量”，推動城區(qū)班額“標(biāo)準(zhǔn)化”。持續(xù)加快城區(qū)學(xué)校建設(shè)，下大力氣緩解“城鎮(zhèn)擠”矛盾。如赤峰市“十四五”規(guī)劃新建改建學(xué)校34所，平均每年7所，總投資25.8億元，新增學(xué)位4.79萬個，平均每年新增城區(qū)學(xué)位近1萬個，著力化解“城鎮(zhèn)擠”問題。二是“保增量”，著力吸引生源“回流”。在確保農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件“標(biāo)準(zhǔn)化”的基礎(chǔ)上，持續(xù)提升農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)水平，采取有效措施盡力留住農(nóng)村生源。如在部分旗縣區(qū)實行了優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)分配到校政策，并向農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校傾斜；各地新招聘的教師優(yōu)先滿足農(nóng)村牧區(qū)師資需求；實行城鄉(xiāng)學(xué)?！笆掷帧惫餐w建設(shè)，提高農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。進一步完善教師交流輪崗配套政策，實現(xiàn)常態(tài)化。

處理好音美教室“高門檻”與“準(zhǔn)達標(biāo)”的關(guān)系

各地在研究優(yōu)質(zhì)均衡評估標(biāo)準(zhǔn)時，普遍認為音樂、美術(shù)教室達標(biāo)指標(biāo)門檻過高。“所有小學(xué)、初中每12個班級配備音樂、美術(shù)專用教室1間以上；其中，每間音樂專用教室使用面積不小于96平方米，每間美術(shù)專用教室使用面積不小于90平方米”達標(biāo)難度較大。一是城區(qū)老舊學(xué)校校園無擴建空間，受當(dāng)時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)限制，未設(shè)置96平方米、90平方米的教室。如果是非框架樓房則無法改建，只有通過新建分校達標(biāo)，難點在于城區(qū)規(guī)劃中沒有為分校預(yù)留建設(shè)用地，只能拆掉附近的居民小區(qū)或在郊區(qū)建分校；如果是框架樓則通過打通兩個普通教室中間的隔墻成為一個專用教室，新建學(xué)校分流出近1/3的學(xué)生，難點在于新建學(xué)校需大量資金、分流學(xué)生需重新調(diào)整城市布局、拉大城區(qū)框架。二是內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)還存在許多小規(guī)模學(xué)校（6個班級，每班20人左右），通過改擴建達到96平方米、90平方米后，學(xué)生上課僅占少部分面積，現(xiàn)有經(jīng)費無法保障冬季取暖，資源浪費和擱置現(xiàn)象不可避免。

對此，我們認真分析指標(biāo)要求，通過多方調(diào)研擬定了“降門檻”的思路。按照國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室“在制定本地區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估體系時，既要嚴格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，同時也要針對地方實際，在督導(dǎo)評估內(nèi)容上有所側(cè)重，在督導(dǎo)評估方法上有自己的創(chuàng)新”精神，將此標(biāo)準(zhǔn)解讀為：“所有小學(xué)、初中每12個班配備音樂、美術(shù)專用教室1間以上。其中，最大班額不超30人且保持多年不變的學(xué)校，每間音樂專用教室面積不小于58平方米，每間美術(shù)專用教室不小于54平方米；最大班額超過30人且保持多年不變的學(xué)校，每間音樂專用教室面積不小于96平方米，每間美術(shù)專用教室不小于90平方米?！逼淠康囊皇枪膭罡鞯赝苿有“嗷虒W(xué)，減輕教師學(xué)生的負擔(dān)，切實提高因材施教的針對性和整體的教學(xué)質(zhì)量；二是化解城區(qū)老舊學(xué)校無法達標(biāo)問題；三是解決農(nóng)村牧區(qū)小規(guī)模學(xué)校超標(biāo)配置問題。同時協(xié)調(diào)財政、人社、編辦、發(fā)改等部門，在政策、資金、人員安排、土地使用、城市規(guī)劃等方面努力向達標(biāo)旗縣區(qū)傾斜，集中可分配資源設(shè)置專項資金支持，通過加快城區(qū)學(xué)校新建改擴建工程，努力化解城區(qū)學(xué)校大班額。

處理好教育質(zhì)量“活指標(biāo)”與“優(yōu)質(zhì)化”的關(guān)系

優(yōu)質(zhì)均衡“教育質(zhì)量評估”9項指標(biāo)中有5項標(biāo)準(zhǔn)是“活指標(biāo)”，既充分考慮到學(xué)校教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，又充分尊重學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，為各地細化評估指標(biāo)留有空間和余地。部分學(xué)校在推進過程中對有些標(biāo)準(zhǔn)感到難以把握，甚至存有疑問，如學(xué)校使用微信群管理教師、教師下載使用傳遞網(wǎng)上資源算不算實現(xiàn)學(xué)校管理與教學(xué)信息化？教師能熟練運用信息化手段組織教學(xué)，設(shè)施設(shè)備利用率達到較高水平怎么鑒定？什么樣的德育工作、校園文化達至良好？什么樣的教學(xué)秩序才算規(guī)范？綜合實踐活動開展到什么水平算有效開展？讀課外書、布置家庭勞動作業(yè)、進行體育鍛煉算不算是課業(yè)負擔(dān)？怎樣測量負擔(dān)是否過重，等等。

針對這些“活指標(biāo)”，自治區(qū)擬按照國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室有關(guān)要求，組織專家制定出臺《關(guān)于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)解讀》，進一步細化指標(biāo)要求，立足問題導(dǎo)向，提供菜單化可供選擇的達標(biāo)路徑，切實督促各旗縣區(qū)將這些“活指標(biāo)”指向教育質(zhì)量優(yōu)質(zhì)化、現(xiàn)代化。

義務(wù)教育階段是整個教育體系當(dāng)中時間最長、人數(shù)最多的一個學(xué)段。從“兩基達標(biāo)”到“基本均衡”再到開啟“優(yōu)質(zhì)均衡”的制度設(shè)計和政策安排，反映出義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個動態(tài)過程。為了鞏固成果、提升質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)均衡就是要通過“四個化”來縮小“四個差距”，即以推進學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化為重點，加快縮小區(qū)域教育差距；以推進城鄉(xiāng)教育一體化為重點，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距；以推進師資配置均衡化為重點，加快縮小校際教育差距；以推進教育關(guān)愛制度化為重點，加快縮小群體教育差距。推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展事關(guān)重大，任重道遠。

（作者張喜榮，系內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳總督學(xué)）（《中國民族教育》雜志2022年第7-8期）