完善學生資助體系推動基礎教育高質量發(fā)展

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建優(yōu)質均衡的基本公共教育服務體系的意見》（簡稱《意見》），要求“推進基本公共教育服務覆蓋全民、優(yōu)質均衡”。基本公共教育服務的優(yōu)質均衡，是教育公平的重要體現，是社會公平的重要基礎?；A教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位，要保障每個適齡兒童都可以接受有質量保障的基礎教育，學生資助體系是實現這一目標的基礎性工程。

一、完善學生資助體系是推動基礎教育高質量發(fā)展的基礎性工程

（一）完善學生資助體系有利于實現學前教育的公益普惠

黨的二十大報告指出，要強化學前教育普惠發(fā)展，把“幼有所育”作為“七有”民生問題之首。黨的十八大以來，我國學前教育取得長足發(fā)展，普及程度逐步提高，但仍是教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，具體表現為部分地區(qū)“入園難”“入園貴”，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。學生資助為經濟困難兒童免去保教費并提供生活資助，能極大程度緩解經濟困難家庭兒童的學前教育負擔壓力，推動學前教育普惠性發(fā)展。

（二）完善學生資助體系有利于促進義務教育的優(yōu)質均衡

義務教育是教育工作的重中之重，義務教育階段學生資助是基礎教育學生資助工作的中心環(huán)節(jié)，主要由“一補”和“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”構成?！耙谎a”既讓每個適齡兒童都能接受義務教育，保障教育的機會均衡，也能通過降低家庭收入對學生學業(yè)成就的影響，促進教育的結果平等；“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”從實際效果上改善了貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)水平不足的局面[1]，有效促進了城鄉(xiāng)間的教育公平。

（三）完善學生資助體系有利于推動高中階段教育的全面普及

高中階段教育是銜接義務教育和高等教育的重要環(huán)節(jié)，具有承上啟下的關鍵作用。[2]《中國教育現代化2035》明確了“全面普及高中階段教育”的發(fā)展目標。其中，普通教育與職業(yè)教育的關系是全面普及的重點問題。學生資助制度有利于加強中職教育吸引力，推動普高教育高質量普及，促進普職協調發(fā)展，優(yōu)化教育結構。

二、基礎教育學生資助體系的發(fā)展成就

（一）實現基礎教育各學段、所有學校、所有家庭經濟困難學生的全覆蓋

在學前教育階段，發(fā)布《財政部 教育部關于建立學前教育資助制度的意見》《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》等政策文件，提出“地方先行、中央補助”的學前教育資助原則，確保接受普惠性學前教育的家庭經濟困難兒童（含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養(yǎng)兒童等）、孤兒和殘疾兒童得到資助。2021年，各級政府、幼兒園及社會共計資助幼兒795.03萬人次，資助金額共計達112.16億元。

在義務教育階段，發(fā)布《教育部 財政部關于全面實施城鄉(xiāng)義務教育教科書免費提供和做好部分免費教科書循環(huán)使用工作的意見》《教育部辦公廳關于進一步規(guī)范義務教育階段家庭經濟困難學生生活補助工作的通知》《關于深入實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的通知》等政策文件，實現了“兩免一補”，保障了農村義務教育學生的健康成長。2021年，全國共資助義務教育學生7499.84萬人次，資助金額608.76億元。2166.33萬義務教育家庭經濟困難學生享受生活費補助政策，資助金額221.13億元；3634.09萬學生享受營養(yǎng)膳食補助政策，資助金額349.09億元。

在普通高中教育階段，發(fā)布《全面推行普通高中學生資助卡  加強普通高中國家助學金發(fā)放監(jiān)管工作的通知》《關于免除普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生學雜費的意見》等政策文件，建立起以國家助學金、原建檔立卡等家庭經濟困難學生免學雜費為主，地方政府資助和學校、社會資助為補充的資助體系。2021年，全國共資助普通高中教育學生1234.35萬人次，資助金額164.27億元。

在中等職業(yè)教育階段，發(fā)布《關于中等職業(yè)學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)學生免學費工作的意見》《關于擴大中等職業(yè)學校免學費政策覆蓋范圍的通知》《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》《教育部辦公廳關于嚴格規(guī)范中等職業(yè)學校招生、學籍和資助管理工作的通知》《中等職業(yè)學校學生資助工作指南》等政策文件，建立起以國家獎學金、國家助學金和免學費為主，地方政府資助、學校和社會資助等為補充的資助體系。2021年，共資助中等職業(yè)教育學生1796.69萬人次，資助金額332.70億元。其中，2萬名學生享受國家獎學金政策，獎勵金額1.20億元；325.91萬學生享受國家助學金政策，資助金額65.18億元；1253.61萬學生享受免學費政策，資助金額251.02億元。

（二）基礎教育學生資助更加精準有效

在資助政策設計時，因地制宜向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。在財政上，根據經濟發(fā)展水平建立5個檔次，中央與地方分檔按比例分擔資助資金；對特困地區(qū)學生設立專門資助項目。

在確定資助標準時，根據不同學生的受助需求實行分檔資助，加大對特殊困難學生的資助力度。[3]如中等職業(yè)學校國家助學金的平均資助標準為每生每年2000元，具體標準可由各地結合實際在1000—3000元范圍內確定，可以分為2—3檔。

在落實資助政策時，積極推進數字化，升級全國學生資助管理信息系統。教育部逐步建立數據集成、挖掘、分析、共享一體化的資助數據應用體系和智能化決策與監(jiān)管體系，推進學生資助數據各部門共享，支撐地方精準認證。

在監(jiān)督管理方面，逐步形成由教育、財政、審計、紀檢監(jiān)察和社會力量參與的監(jiān)督機制，多措并舉，多方發(fā)力，確保學生資助更精準、更公平、更高效。《關于進一步規(guī)范和加強學生資助管理工作的通知》要求教育部門、人社部門對學生資助開展定期核查工作，及時掌握資助政策落實情況，各級教育督導部門也要將資助資金發(fā)放情況納入日常督導范圍。部分省份還搭建“智慧資助”云平臺，實時掌握困難學生認定、資助資金發(fā)放等情況，實現資助工作過程的智慧化監(jiān)管。

（三）基礎教育學生資助水平不斷提升

資助力度不斷加大。年資助金額從2012年的1322億元，增加到2021年的2668億元，翻了一番。財政投入資金從2012年的1020億元，增加到2021年的2007億元，增長97%。其中，中央財政投入資金從2012年的628億元，增加到2021年的1238億元，增長97%。[4] 財政支持力度持續(xù)加大，形成了政府投入為主、學校和社會資金為重要補充的資助格局。

資助標準不斷提升。義務教育階段，兩次提高農村義務教育學生營養(yǎng)膳食補助標準，從每生每天3元提高到5元；高中階段，不斷提高普通高中、中職國家助學金標準，從平均每生每年1500元提高到2000元。

資助范圍不斷拓展。義務教育“兩免一補”政策中“一補”范圍從家庭經濟困難寄宿生擴大到非寄宿生，“營養(yǎng)改善計劃”實施范圍實現原國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋，中職免學費和國家助學金覆蓋面不斷擴大。資助人次從2012年的近1.2億人次，增加到2021年的1.5億人次，資助范圍逐步擴大、規(guī)模穩(wěn)步增長。

三、基礎教育學生資助發(fā)展存在的問題

（一）基礎教育各學段學生資助體系仍有完善空間

學前教育兒童資助制度建立較晚，是資助體系中的薄弱環(huán)節(jié)，目前尚缺乏全國統一的資助體系。“具體資助方式和資助標準由省級政府自行制定”，容易導致區(qū)域發(fā)展不平衡、政策種類單一、覆蓋面較窄等一系列問題。資助體系尚不健全已經成為制約學前教育公益普惠的重要因素。此外，2021年學前教育資助金額為112.16億元，占總資助金額的4.2%，總體占比仍較低。

義務教育學生資助制度體系已經建成，目前還存在資助標準動態(tài)調整不及時的問題，比如隨物價上漲和經濟增長而上浮資助標準的動態(tài)調整機制還不夠健全，“一補”和“營養(yǎng)改善計劃”的現行標準對家庭經濟困難學生能起到的支持作用還有較大提升空間。

普通高中教育學生資助受學生自身心理因素影響較大。與其他學段相比，高中生學業(yè)壓力更大，心理狀態(tài)也處于對同伴態(tài)度比較敏感的階段，部分學生因此不愿意坦露家庭情況，影響資助效果。

中等職業(yè)教育學生資助的激勵和引導作用還不足。比如，國家獎學金評審選拔環(huán)節(jié)的技能導向有待提升。資助對普職協調發(fā)展、優(yōu)化教育結構的引導也還不夠。

（二）從絕對貧困向相對貧困轉變加大基礎教育精準資助難度

當前，我國已經全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，學生資助也進入了解決相對貧困問題的新階段，這增加了資助對象確認的難度，對資助工作提出了更加精準識別和防止返貧的新要求。當前，以下問題亟待解決。

信息孤島現象仍然存在?；A教育階段資助信息化建設仍有待加強，特別是數據共享方面，國家層面的資助系統與社保中心、殘聯、農業(yè)農村等部門的數據共享機制已經初步建立，省以下的數據共享機制還有待進一步建立和完善，學校內部資助系統與學籍、事業(yè)統計等其他系統之間也還未實現深度融合。

學生資助對防止返貧的作用還未充分發(fā)揮。當前，學生資助管理部門缺少對學生家庭經濟情況動態(tài)追蹤的手段，對學生家庭可能存在的返貧風險的把控能力比較欠缺。

（三）基礎教育學生資助仍存在發(fā)展不平衡不充分問題

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在學生資助方面也存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。

學生資助發(fā)展不平衡。地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平存在差異，各地困難家庭數量、比例和程度等不盡相同，這在客觀上提出了因地制宜的要求，應更加精準劃定不同的資助比例和資助標準。國家在制定資助政策時考慮到了各地的不同情況，但各省份內部仍存在發(fā)展的不平衡，在實際操作中卻容易產生“一刀切”現象。如此，資助過程的“平等”就可能會造成資助結果的不平衡。這一方面是因為制定差異化指標會提升行政成本，另一方面也是因為目前尚缺乏對相對貧困的權威測量指標。

學生資助發(fā)展不充分。保障型資助水平標準較低，在學前教育階段對教育支出的替代率較低；發(fā)展型資助較不完善，普通高中還未設立專門的獎學金以激勵學生。其中主要原因是基礎教育學生資助來源較為單一，財政投入為資助的主要來源。2021年，財政資金投入占教育資助資金總額的比例，學前教育為97.05%；義務教育為97.85%；普通高中教育為94.98%；中等職業(yè)教育為98.34%。而這一數據在普通高等教育階段僅為56.49%。政府的財政投入很難在短期內有大幅度提高，需要更多學校和社會資助資源加入。

四、進一步完善基礎教育學生資助體系的對策

（一）完善基礎教育階段各學段學生資助

建立健全學前教育資助制度。建立全國統一的學前教育資助體系，統一資助形式和標準。積極探索減、免、補助等多種形式相結合的資助形式，豐富資助內容。增加資助對象，提高資助惠及面。

提高義務教育學生資助標準。按照《意見》要求，根據經濟社會發(fā)展水平和國家財政狀況，綜合考慮物價水平和生活成本等變動情況，完善資助標準動態(tài)調整機制，幫助家庭經濟困難學生順利完成學業(yè)。

加強普通高中教育的隱性學生資助，優(yōu)化資助方式。資助工作要注重維護學生的自尊心，結合其生活所需給家庭經濟困難學生潤物無聲的支持幫助。如通過對校園卡支出的數據調研，將餐費補助點對點打到學生卡中。

拓展中等職業(yè)教育資助的功能。完善國家獎學金評審辦法，更加體現技能導向。強化資助政策的激勵效果，推動學生資助由保障型資助轉向發(fā)展型資助，特別是助力培養(yǎng)學生的就業(yè)能力。

（二）進一步提升基礎教育學生資助精準化水平

加強學生資助信息化建設，加強數據交換共享。依托政務數據共享交換平臺，指導各地加強教育與民政、農業(yè)農村、殘聯等部門間數據共享交換。[5] 除外部共享外，還要在學校內部實現信息互通。學生的日常消費、學雜費、交通費等數據都可以對學生的“精準畫像”提供支撐，進而助力實現“精準滴灌”型資助。

完善動態(tài)跟蹤機制，發(fā)揮學生資助對鞏固拓展脫貧攻堅成果的支撐作用。保持學生資助政策總體穩(wěn)定、有效銜接，對防止返貧動態(tài)監(jiān)測對象子女給予重點關注。充分挖掘資助系統中有關家庭經濟困難學生的數據，加強對信息的動態(tài)化監(jiān)管，建立能進能出的困難認定動態(tài)調整機制。除大數據外，還要建立定期聯系機制。通過實地走訪等多種方式開展全覆蓋式學生家庭調研，詳細了解每一個學生的家庭境況和實際經濟困難，為家庭經濟困難學生的精準認定、精準資助提供更加真實可靠的第一手資料。

（三）推動基礎教育學生資助平衡充分發(fā)展

推動基礎教育學生資助平衡發(fā)展?！兑庖姟分赋?，“推動各地區(qū)根據所轄地區(qū)經濟發(fā)展水平、財政狀況及家庭經濟困難學生分布狀況，差別化確定資助比例和標準”。這就要求建立地方性、動態(tài)性資助名額分配機制，改變“一刀切”式的名額分配方式，由地方政府主管部門牽頭，在行政區(qū)域內更加精準地根據不同地區(qū)經濟社會發(fā)展水平以及家庭經濟困難群體規(guī)模，分級、分檔分配學生資助名額，并建立動態(tài)調整機制，根據各地區(qū)實際情況進行增減。如有些地區(qū)正在探索建立“困難指數”指標，以此作為分配名額的標準。

推動基礎教育學生資助充分發(fā)展。要進一步提高學生資助水平標準，更多向貧困地區(qū)人口傾斜，提高學生資助對教育經費的替代率。推動基礎教育學生資助從保障型資助向發(fā)展型資助轉變，推動資助育人，把“扶困”與“扶智”“扶志”結合起來，培養(yǎng)受助學生形成感恩自強的獨立人格。黨的二十大報告提出要“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”，這為豐富學生資助的來源渠道指明了方向。要鼓勵個人、社會組織和企業(yè)等參與資助活動，有效利用社會各方面資源，有針對性地進行教育資助，滿足學生多樣化需求。

注釋：

[1] 賈慧芳. 山西省農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施現狀研究——基于X縣的調查[D]. 武漢：華中師范大學，2018.

[2] 高耀. 全面普及高中階段教育對社會發(fā)展大有助益[N]. 光明日報. 2022-07-07.

[3] 于忠寧. 10年來全國累計資助學生近13億人次[N]. 工人日報. 2022-08-31.

[4] 2021年中國學生資助發(fā)展報告[N]. 中國教育報. 2022-08-28.

[5] 桑錦龍. 關于構建優(yōu)質均衡基本公共教育服務體系的思考[J]. 人民教育，2021（17）：46-50.

（沈華，電子科技大學公共管理學院教授、博士生導師；牛文龍，電子科技大學公共管理學院研究生）

《人民教育》2023年第13-14期