校長如何提升教育政策執(zhí)行能力

■以高質(zhì)量辦學(xué)推動教育強(qiáng)國建設(shè)

本期關(guān)注：教育政策執(zhí)行與落實(shí)

近年來，從中央到地方先后出臺了諸多教育相關(guān)政策，囊括了從宏觀教育治理到微觀學(xué)校發(fā)展、從校外到校內(nèi)、從課程到課堂、從教師到學(xué)生的各個(gè)方面。固然，地域不同，政策執(zhí)行難度不同，政策環(huán)境、政策目標(biāo)、政策實(shí)施成本都在不同程度影響著政策執(zhí)行者的決策。然而，即便同一政策在同一個(gè)區(qū)域、不同學(xué)校執(zhí)行起來可能完全不同。校長是執(zhí)行政策的關(guān)鍵人物，校長的政策執(zhí)行意愿、執(zhí)行能力，決定著政策的執(zhí)行程度和執(zhí)行效果。

提升政策解讀能力，把握政策要旨

不同校長對政策的認(rèn)識是不同的。就集團(tuán)化辦學(xué)而言，有的校長把集團(tuán)化只看作是一種“貼標(biāo)簽”，不認(rèn)為需要承擔(dān)起更大的責(zé)任；而有的校長卻把集團(tuán)化辦學(xué)作為學(xué)校自身發(fā)展的一次新的契機(jī)。當(dāng)然，不得不承認(rèn)，集團(tuán)化辦學(xué)這一政策推進(jìn)過程中，不同的地方政府給予的支持與保障有所不同，但是，我們更應(yīng)看到校長的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命自覺。

以多元視角來審視政策的意義和價(jià)值。校長是一個(gè)社會性個(gè)體，依法依規(guī)行使職權(quán)，不能僅從學(xué)校視角審視政策，還要站在大格局、大視野、大境界理解政策制定的背景，認(rèn)識政策執(zhí)行的意義。從政治學(xué)視角看，政策具有權(quán)威性和一定的強(qiáng)制性。從管理學(xué)視角看，教育政策是上級政府對教育行為的一種規(guī)范。校長作為政策的執(zhí)行者，不僅要有強(qiáng)烈的政治意識，而且要承擔(dān)起這個(gè)時(shí)代賦予的政治責(zé)任和教育使命。

厘清政策執(zhí)行主體，找準(zhǔn)政策目標(biāo)。面對出臺的政策，一些校長有時(shí)很難分清楚哪些是學(xué)校層面去執(zhí)行的，哪些是教育行政部門需要承擔(dān)主要責(zé)任的，對于政策目標(biāo)到底是什么也容易陷入迷茫。事實(shí)上，國家教育政策一經(jīng)發(fā)布，一般都有公開答記者問。這是校長進(jìn)一步理解政策文件核心要旨的途徑。與此同時(shí)，各大媒體也會在近一段時(shí)間內(nèi)發(fā)表政策解讀的文章，幫助人們知曉、明了政策，為政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。比如，教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求 進(jìn)一步完善教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)體系的意見》，在教育部官方網(wǎng)站上可以明確了解到具體內(nèi)容：它不僅明晰統(tǒng)計(jì)責(zé)任，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，而且嚴(yán)格數(shù)據(jù)審核制度，強(qiáng)化了質(zhì)量評估。伴隨著教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)走向數(shù)據(jù)的全面性、完整性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性，校長雖然不是直接執(zhí)行主體，卻是間接執(zhí)行主體，校長在財(cái)務(wù)管理上需要適應(yīng)這一發(fā)展的要求。

聚焦政策問題，建立政策關(guān)聯(lián)。政策執(zhí)行的有效與否和所要解決的問題的類型、性質(zhì)密切相關(guān)。越復(fù)雜的問題，執(zhí)行難度越大。相比較而言，越具體的政策問題就越容易及時(shí)落地實(shí)施。比如，教育部推出的“五項(xiàng)管理”的執(zhí)行成效就很明顯，而教育部印發(fā)的《基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革深化行動方案》就需要常抓不懈地努力。可見，政策執(zhí)行不是一個(gè)孤立的過程，校長既要看到政策內(nèi)容本身的復(fù)雜性，還要理解政策不是憑空產(chǎn)生的，也要認(rèn)識到政策不是一種點(diǎn)狀的存在，政策與政策之間存在關(guān)聯(lián)。在執(zhí)行過程中，需要分析政策問題的可處理性、政策本身的規(guī)制能力和政策以外的變數(shù)。

學(xué)會正視政策環(huán)境，創(chuàng)新執(zhí)行路徑

政策執(zhí)行不是一件容易的事，既沒有完美的政策，也沒有理想化的政策環(huán)境。美國政策科學(xué)家史密斯認(rèn)為：“可以把環(huán)境因素想象成一種約束通道，政策的執(zhí)行必須通過這個(gè)通道。不同的文化、社會、政治和經(jīng)濟(jì)狀況可能對不同的政策起著支配作用?！币虼?，政策執(zhí)行既不能無視環(huán)境的存在，也不能被環(huán)境所束縛。

分析政策環(huán)境，利用政策資源。校長要分析政策環(huán)境，了解政策執(zhí)行需要的條件、資源，確定政策執(zhí)行的次序。很多時(shí)候，執(zhí)行政策的資源都是不足的，校長要立足于所處的政策環(huán)境，挖掘和利用潛在資源，創(chuàng)新執(zhí)行路徑。校長要有挖掘資源和配置資源的能力，作為政策執(zhí)行主體，要能利用政策契機(jī)，調(diào)配人力、物力、財(cái)力等各種要素資源，集成各種有利條件，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政等手段，實(shí)施政策規(guī)劃，保障政策有效落實(shí)?？梢?，資源總是有限的，而人的創(chuàng)意卻是無限的，校長要學(xué)會利用政策契機(jī)，盤活資源，推動學(xué)校發(fā)展。

構(gòu)筑內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化。作為校長，無論應(yīng)對怎樣的外部政策變化，都需要首先摸清家底，以內(nèi)部的確定性，來應(yīng)對外部政策環(huán)境的變化。社會在變化，教育政策也在不斷迭代升級。學(xué)校只有擁有持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力才能迎接時(shí)代的挑戰(zhàn)。近年來，國家出臺了有關(guān)愛國主義教育、科技教育、“五育”并舉等諸多的政策文件。如果學(xué)校沒有自身的定力，單純?yōu)槁鋵?shí)這些政策不僅會手忙腳亂，而且會打斷學(xué)校原有秩序和節(jié)奏。比如，面對科技示范校、勞動示范校、藝術(shù)示范校等榮譽(yù)，校長既想每一個(gè)都擁有，又覺得每一個(gè)都不是很容易深入推進(jìn)。校長決策要源于學(xué)校自身優(yōu)勢，用智慧轉(zhuǎn)化政策實(shí)施。

找尋政策關(guān)聯(lián)，發(fā)揮執(zhí)行合力。政策是黨和國家為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的目標(biāo)或路線而制定的行動準(zhǔn)則，是事業(yè)成功的保證，是經(jīng)過深入調(diào)查研究制定出來的。盡管看上去教育政策是單列的，事實(shí)上，政策之間有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。讀出政策關(guān)聯(lián)性和在實(shí)踐中做出真的關(guān)聯(lián)完全是兩件事，打通政策“最后一公里”也就在于此。比如，國家近幾年連續(xù)出臺了有關(guān)心理健康教育、勞動教育、科技教育和家校社協(xié)同育人這些政策，我們可以認(rèn)識到它們之間的關(guān)聯(lián)?？墒?，如何在執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)完美融合？廣東省中山市第一中學(xué)校長王錫文把校園一些草坪變成菜園和花園，讓孩子和父母一起認(rèn)領(lǐng)，從初中或高中學(xué)生入校伊始就開始種植，一年四季，都是孩子和家長們共同維護(hù)，父母和孩子因?yàn)榉N植有溝通的話題，他們共同商討如何讓育種更有收成，如何讓果實(shí)有好的呈現(xiàn)方式等。孩子從五谷不分到愛上種植，愛上生活，他們也學(xué)會了敬畏生命、感恩家人。

建立政策執(zhí)行機(jī)制，評估執(zhí)行效果

政策很多時(shí)候體現(xiàn)出來的是一種文本，實(shí)施過程中容易產(chǎn)生政策盲區(qū)。這就要求政策執(zhí)行者能夠厘清剛性政策的“剛”。剛性政策有其法理邏輯，校長作為政策執(zhí)行者，可以融入更多的情理，但是必須守住政策底線，形成集體共識，保障政策執(zhí)行。以教材建設(shè)為例，教材體現(xiàn)國家意志，是國家事權(quán)，對于校長來說，教學(xué)設(shè)計(jì)可以創(chuàng)新，但是教學(xué)內(nèi)容的底線和政治原則神圣不可侵犯，校長要時(shí)刻抱有這樣的政治意識與政治覺悟。

任何政策執(zhí)行都不能停留在執(zhí)行主體的自我感知和單向推進(jìn)，而是需要形成從決策到執(zhí)行再到反思改進(jìn)的閉環(huán)。確定執(zhí)行目標(biāo)，組織配置資源，按照預(yù)定計(jì)劃實(shí)施具體過程，讓這些逐一落實(shí)到位需要建立詳盡的流程和機(jī)制才能得以保證。強(qiáng)化執(zhí)行中及時(shí)記錄與總結(jié)、監(jiān)測與評估和反饋與校正是保障政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。

例如，“雙減”政策中作業(yè)量控制就不是依靠簡單工作部署能實(shí)現(xiàn)的。教師真正從認(rèn)同應(yīng)該減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)到自覺實(shí)現(xiàn)學(xué)生負(fù)擔(dān)減輕，需要學(xué)校在政策執(zhí)行過程中強(qiáng)化流程和機(jī)制的建立，讓教師逐步走向自覺。上海市靜安區(qū)教育學(xué)院附屬學(xué)校在控制“作業(yè)量”上實(shí)施精細(xì)化管理，合理控制作業(yè)總量。學(xué)校針對不同基礎(chǔ)的學(xué)生分層設(shè)置基礎(chǔ)作業(yè)、整體作業(yè)、榮譽(yù)作業(yè)，所有學(xué)生均需完成基礎(chǔ)作業(yè)與整體作業(yè)，榮譽(yù)作業(yè)供學(xué)有余力的學(xué)生向教師主動申請，從而實(shí)現(xiàn)作業(yè)量因時(shí)制宜、因人制宜。

如果說機(jī)制流程是政策執(zhí)行的保障，那么執(zhí)行效果評估是政策執(zhí)行的價(jià)值所在。機(jī)制和流程讓執(zhí)行過程更加科學(xué)、更有力推進(jìn)，執(zhí)行效果讓政策的意義得以彰顯。但是，好的教育政策執(zhí)行不僅僅體現(xiàn)在效果的評估以科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)果呈現(xiàn)為起點(diǎn)，而且最終還應(yīng)落到教育實(shí)踐改進(jìn)之中。校長既要面對不同層級政府的教育政策執(zhí)行情況的反饋，還要建立學(xué)校內(nèi)部的良性反饋機(jī)制，讓政策執(zhí)行不是單一的數(shù)據(jù)堆積或是資料呈現(xiàn)，而是一種自我發(fā)展、自我完善的文化張力。

（作者系教育部中學(xué)校長培訓(xùn)中心副主任，華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）

《中國教育報(bào)》2024年06月26日第5版